嚴(yán)治官，善待民：中國(guó)政改趨勢(shì)
北京大學(xué)政府管理學(xué)院博導(dǎo) 汪玉凱 

　　十七大以后，仍然有可能按照目前推進(jìn)改革的思路在兩個(gè)方面深入：一是繼續(xù)以擴(kuò)大黨內(nèi)民主為切入點(diǎn)，穩(wěn)步地推動(dòng)政治體制改革，解決政治層面一些關(guān)鍵性的問(wèn)題；二是重點(diǎn)推進(jìn)行政管理體制改革，并為行政管理體制改革的深入掃清政治方面的一些障礙
　　地方黨委的新一輪換屆高潮仍在繼續(xù)，剩余17個(gè)省份的換屆工作，將在今年上半年全部完成。種種跡象表明，這次換屆工作不僅僅是一個(gè)單純的換屆問(wèn)題，而是與行政體制改革并行，貫穿著中央一系列干部制度的新舉措。
　　目前中國(guó)行政體制改革趨勢(shì)：“嚴(yán)治官，善待民，創(chuàng)新政體，穩(wěn)定銀根”
　　筆者2004年曾撰文對(duì)未來(lái)改善公共治理的策略概括為四句話，即“嚴(yán)治官，善待民，創(chuàng)新政體，穩(wěn)定銀根”。兩年多以后，如果再用這個(gè)應(yīng)對(duì)策略來(lái)分析中國(guó)目前的公共治理的狀況的話，我們會(huì)有很多啟迪。
　　從“嚴(yán)治官”方面來(lái)看，這幾年新一屆領(lǐng)導(dǎo)人明顯加大對(duì)官員治理的力度，特別是對(duì)高官的腐敗采取了嚴(yán)格的高壓政策，有資料顯示，僅2006年一年，中央查處的省部級(jí)高官的腐敗案件已經(jīng)超過(guò)了20起，是這幾年來(lái)查處人數(shù)最多的一年，進(jìn)一步顯示了中央反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心，給民眾以信心。這就是說(shuō)“嚴(yán)治官”的力度明顯加大。
　　在“善待民”方面，也有突破性進(jìn)展。其最主要的標(biāo)志是，關(guān)注弱勢(shì)群體的利益，解決普通民眾切身的問(wèn)題，特別是提出構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，解決全民最低生活保障。這些舉措，同樣受到了廣大民眾的擁護(hù)和響應(yīng)。
　　在“創(chuàng)新政體”方面，我認(rèn)為主要是從兩方面展開(kāi)的：一是以地方黨政換屆為契機(jī)，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，如制定了黨政干部的任用條例、回避條例、異地交流條例，減少黨內(nèi)專(zhuān)職副書(shū)記的數(shù)量，改善黨內(nèi)的決策領(lǐng)導(dǎo)體制，在產(chǎn)生十七大黨代表中，擴(kuò)大差額選舉的范圍等；二是進(jìn)一步推動(dòng)行政管理體制改革，如加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，建立法制政府，建立行政問(wèn)責(zé)制，深化行政審批制度改革，建立對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。
　　在“穩(wěn)定銀根”方面，應(yīng)該說(shuō)從2004年起，就一直在進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。盡管在這方面我們也遇到了很多阻力和問(wèn)題，但是沒(méi)有動(dòng)搖宏觀調(diào)控的決心。人們很清楚，中國(guó)經(jīng)濟(jì)到了現(xiàn)在這個(gè)程度，已經(jīng)非常大了，經(jīng)濟(jì)能不能保持平穩(wěn)的發(fā)展，能不能穩(wěn)定，對(duì)我們國(guó)家影響是很大的。這也是說(shuō)，今天的中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)受不起大起大落的打擊了。
　　基于上面的分析，我把中國(guó)過(guò)去一年中國(guó)行政體制改革的特點(diǎn)概括為以下五點(diǎn)
　　一是開(kāi)始把改革重點(diǎn)向行政體制改革轉(zhuǎn)移，為實(shí)現(xiàn)本屆政府行政改革的目標(biāo)在多個(gè)層面進(jìn)行推進(jìn)；二是配合地方黨委換屆，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，打擊腐敗；三是政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步重視和加強(qiáng)，并有一系列實(shí)質(zhì)性舉措，包括取消農(nóng)業(yè)稅，建立包括農(nóng)村在內(nèi)的最低生活保障制度；四是人們對(duì)未來(lái)中國(guó)行政體制改革和政治體制改革產(chǎn)生了很多的聯(lián)想和期待；五是宏觀調(diào)控雖然步履艱難，但大體保持了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。
　　我國(guó)的改革中心將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移到行政體制改革上來(lái)
　　從2005年黨的十六屆五中全會(huì)制定“十一五”發(fā)展規(guī)劃起，中國(guó)的改革實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。如果說(shuō)過(guò)去29年中國(guó)是以經(jīng)濟(jì)體制改革為中心帶動(dòng)其他改革的話，“十一五”規(guī)劃中有關(guān)“深化行政體制改革將是未來(lái)中國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵”這樣的表述，標(biāo)志著我們的改革中心將轉(zhuǎn)移到以行政管理體制為中心。我認(rèn)為這不是權(quán)宜之計(jì)，而是帶有戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的屬性。那么我們究竟應(yīng)該如何認(rèn)識(shí)這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移呢？
　　目前我們?cè)谛姓w制改革層面遇到的主要問(wèn)題，除了經(jīng)濟(jì)層面上的以外，從體制的或者政治層面來(lái)看，主要有以下三個(gè)突出問(wèn)題：
　　首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了29年的高增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積累了一系列深層次的問(wèn)題，仔細(xì)分析這些問(wèn)題，幾乎都與我們不合理的體制有關(guān)。比如宏觀調(diào)控在某些方面的失靈，中央權(quán)威得不到應(yīng)有的維護(hù)，地方主義明顯抬頭，這些都是中央和地方體制架構(gòu)內(nèi)在沖突的外在表現(xiàn)；再比如，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能薄弱，也與傳統(tǒng)行政管理不合理的制度安排和運(yùn)行行為息息相關(guān)；還比如，權(quán)力行使的非理性，權(quán)力濫用，權(quán)錢(qián)交易，是與我們至今沒(méi)有建立起有效的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)有關(guān)。因此，從體制和制度層面尋求解決問(wèn)題的辦法和途徑，就成為我們面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。
　　其次，以部門(mén)主導(dǎo)的公共政策過(guò)程使權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法定化更加突出，部門(mén)利益已經(jīng)凌駕于公眾利益甚至國(guó)家利益之上，從而導(dǎo)致了公共政策的扭曲、變異。這樣的公共政策過(guò)程，導(dǎo)致的直接后果是，公共政策制定的成本很高，周期很長(zhǎng)，效率也很低，大量的時(shí)間和精力都被消耗到毫無(wú)意義的部門(mén)利益的爭(zhēng)奪、扯皮和推諉之中。與此相聯(lián)系，這樣的公共政策過(guò)程，也可能使政府所代表的公平、正義的天平發(fā)生傾斜，導(dǎo)致部門(mén)利益危害社會(huì)的公共利益。
　　另外，權(quán)力行使的非理性以及由此產(chǎn)生的官員腐敗現(xiàn)象并沒(méi)有得到有效的遏制。盡管新一屆領(lǐng)導(dǎo)加大了反腐敗的力度，采取了被稱(chēng)之為“四管齊下”的改革舉措，即制定黨內(nèi)監(jiān)督條例、制定黨內(nèi)紀(jì)律處分條例、對(duì)中央部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理、對(duì)地方實(shí)行巡視制度。這些制度所發(fā)揮的作用是顯而易見(jiàn)的，但這些制度并沒(méi)能有效遏制住腐敗在一些地方蔓延。這不能不引起人們的反思，中國(guó)反腐敗的出路究竟在那里，這種腐敗蔓延的現(xiàn)象，究竟是機(jī)制層面的，還是制度體制層面的，我們需要構(gòu)建一種什么樣的體制才能真正防止權(quán)力的非理性？
　　未來(lái)中國(guó)行政體制改革很大程度上取決于十七大對(duì)改革的整體布局
　　2006年中國(guó)行政體制改革的種種跡象表明，我們目前對(duì)行政管理體制改革的思考和推動(dòng)，主要集中在本屆政府較早確立的改革目標(biāo)層面，還不可能和黨的十七大以后行政體制改革的總體走向相對(duì)接。
　　鑒于此，筆者認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)行政體制改革能走多遠(yuǎn)，在多大程度上能夠取得成功很大程度上取決于十七大對(duì)改革的整體布局，或者說(shuō)這樣的布局能夠?yàn)樾姓芾眢w制改革的深入提供多大的空間。
　　換句話說(shuō)，未來(lái)以政府為中心的行政體制改革在十七大以后的整體走向，第一個(gè)變數(shù)取決于十七大在政治層面做出什么樣的戰(zhàn)略選擇和整體布局；第二個(gè)變數(shù)就是在這樣的政治體制改革戰(zhàn)略下，在政府自身以及行政體制改革方面，會(huì)提出哪些具有實(shí)質(zhì)意義的改革目標(biāo)、內(nèi)容以及有可能的戰(zhàn)略安排。這些都是未來(lái)影響中國(guó)行政管理體制改革最主要的制約因素。
　　從目前的情況看，有一點(diǎn)似乎是可以肯定的，這就是在黨的十七大以后，仍然有可能按照目前推進(jìn)改革的思路，在兩個(gè)方面深入：一是繼續(xù)以擴(kuò)大黨內(nèi)民主為切入點(diǎn)，穩(wěn)步地推動(dòng)政治體制改革，解決政治層面一些關(guān)鍵性的問(wèn)題；二是重點(diǎn)推進(jìn)行政管理體制改革，并為行政管理體制改革的深入掃清政治方面的一些障礙。從這個(gè)意義上說(shuō)，無(wú)論是目前在政治體制方面所進(jìn)行的一系列改革，還是十七大以后政治層面改革的戰(zhàn)略、布局、視野，都將對(duì)未來(lái)中國(guó)的行政體制改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
　　就行政本身的改革來(lái)看，未來(lái)中國(guó)行政體制改革首先要有改革策略的改變。我們過(guò)去行政體制改革取得了很大成就，但也有一些值得反思的地方。
　　筆者認(rèn)為，過(guò)去的5次行政管理體制改革，至少有三個(gè)方面是值得我們反思的：一是過(guò)去5次行政體制改革在某種意義上講陷入了改革目標(biāo)的低效率重復(fù)。我們的改革幾乎每次都有裁減人員、轉(zhuǎn)變職能、政企分開(kāi)等目標(biāo)，但每次都不很成功；二是1987年以后，我們的行政改革沒(méi)有和事業(yè)改革整體推進(jìn)，而是孤軍深入，最后在一些地方把行政體制改革甚至變成了行政和事業(yè)的數(shù)字游戲；三是我們一直認(rèn)為，行政層面的問(wèn)題，是可以通過(guò)行政管理體制來(lái)解決，但后來(lái)人們發(fā)現(xiàn)不完全是這樣。行政體制改革只能解決行政層面的一部分淺層次問(wèn)題，更深層次的問(wèn)題可能和政治層面發(fā)生聯(lián)系。為什么經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以轉(zhuǎn)變？這首先是一個(gè)官員的激勵(lì)、考核和選拔方面的導(dǎo)向和機(jī)制問(wèn)題，而不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政層面的問(wèn)題，是政治層面的問(wèn)題。
　　因此，下一步以政府為中心的行政體制改革要真正推進(jìn)，必須改變我們的推進(jìn)策略。也就是說(shuō)，要把行政體制改革乃至政治層面的改革和事業(yè)改革進(jìn)行整體推進(jìn)。并要建立超越政府部門(mén)利益之上的一體化推進(jìn)改革的機(jī)構(gòu)，只有通過(guò)這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)設(shè)計(jì)改革方案，制定改革的目標(biāo)，我們的行政管理體制改革才能真正跳出以往的受制于部門(mén)利益的窠臼。未來(lái)需要解決的政改重點(diǎn)問(wèn)題
　　首先要按照改變政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的思路，調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)，確定政府的基本功能。這就要在橫向和縱向兩個(gè)方面進(jìn)行改革。在結(jié)構(gòu)和功能的設(shè)計(jì)方面，要拋棄政府機(jī)構(gòu)改革的概念，明確提出建立公共行政體制的組織架構(gòu)。這中間，尤其要解決前面我們提到的政府部門(mén)主導(dǎo)公共政策過(guò)程所帶來(lái)的一系列嚴(yán)重問(wèn)題。如果我們的改革不能抓住這個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題進(jìn)行具有實(shí)質(zhì)意義的改革，重新配置政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能，改變目前的公共政策過(guò)程，改革仍然可能陷入失敗。
　　適應(yīng)社會(huì)公共需求的變化，加快公共服務(wù)體制建設(shè)建設(shè)的步伐。加大政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，無(wú)疑是未來(lái)中國(guó)行政管理體制改革的重點(diǎn)。在這方面的一個(gè)突出問(wèn)題，就是要圍繞建立公共服務(wù)體制，重構(gòu)公共服務(wù)體系，加強(qiáng)政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)。因此，促進(jìn)政府由傳統(tǒng)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共治理型政府轉(zhuǎn)變，由主要靠手工作業(yè)的政府向信息化政府轉(zhuǎn)變，就成為行政管理體制改革的重要使命。
　　要抓住公共財(cái)政體制和公共投資體制改革這兩個(gè)關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)主要由政府主導(dǎo)型增長(zhǎng)方式向由市場(chǎng)主導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，只有在這兩個(gè)層面的改革實(shí)質(zhì)性的突破，我們才能真正建立起一個(gè)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府管理架構(gòu)。